Dieser Text von Franz-Reinhard Habbel erschien ursprünglich auf medium.com unter der Lizenz CC0 1.0. [Update 20. November 2015: In einer älteren Version des Artikels war von der Komcard die Rede, die inzwischen Refugee Identification Card heißt. Wir haben den Text und die Verlinkung entsprechend angepasst.]

Die Integration von hunderttausenden von Flüchtlingen in Deutschland ist eine gewaltige Herausforderung. Vieles deutet darauf hin, dass es die zentrale Aufgabe des Jahrzehnts werden wird. Im Jahre 2015 ist sie es allemal. Welchen Beitrag kann die Digitalisierung zur Integration leisten? Viele Verwaltungen befinden sich im Stresstest. Mit den Instrumenten von gestern ist die Aufgabe nicht zu bewältigen. Eine neue behördenübergreifende Zusammenarbeit ist notwendig. Verwaltungsprozesse müssen einfacher und schneller werden. Um Doppelarbeit insbesondere bei der Erfassung von Daten und Chaos im Verwaltungsablauf zu beenden, sollte eine Chipkarte für Flüchtlinge eingeführt werden. Der neue BAMF-Chef Frank-Jürgen Weise kündigte Ende Oktober eine solche Maßnahme an. Bis Anfang 2016 sollen alle Fragen, wie insbesondere die des Datenschutzes, geklärt sein. Auch ist daran gedacht, Behörden unterschiedliche Zugriffe auf die Informationen zu geben.

Flüchtlinge brauchen eine einheitliche elektronische Akte, auf die alle Behörden zugreifen können. Verwaltungsverfahren müssen ganzheitlicher aufgesetzt werden. Unterschiedliche Zuständigkeiten mit wenig Vernetzung zeigen die Grenzen auf. Notwendig ist eine virtuelle Flüchtlingsverwaltung. In der Nachkriegszeit gab es Versorgungsämter, Ämter für Kriegsopferfürsorge, im Zeitalter der Digitalisierung sollten die Potenziale vorhandener Behörden und Einrichtungen miteinander zu einem einheitlichen Service vernetzt werden. Notwendige Rechtsänderungen müssen schnell in Angriff genommen und umgesetzt werden. Integration ist Netzwerkarbeit.

Bei der Aufgabenstellung sind drei Phasen zu unterscheiden: Ankunft der Flüchtlinge, Registrierung und Integration.

Phase I: Ankunft der Flüchtlinge

Die erste Phase umfasst das Ankommen der Flüchtlinge in Deutschland und den Aufenthalt in Erstaufnahmeeinrichtungen beziehungsweise in Notunterkünften. Die Hilfsbereitschaft der vielen ehrenamtlichen Helfer, Organisationen und Kommunalverwaltungen ist enorm und die Zahl der Plattformen im Internet, die Helfer bzw. Unterstützer mit Flüchtlingen beziehungsweise Organisationen zusammenbringen, nimmt ständig zu. Soziale Netzwerke wie Facebook spielen hierbei eine überragende Rolle, da sich dort viele Gruppen bilden und konkrete Hilfsmaßnahmen organisieren.

Der zivilgesellschaftliche Prozess wird getrieben insbesondere von netzaffinen jungen Leuten, Startups und IT-Unternehmen, die auf der Basis von Angebot und Nachfrage Dienstleistungen organisieren. Dazu zählen u.a. Sach- und Zeitspenden, die Organisation von Sprachkursen und Hinweise zur Alltagskommunikation. Auch IT-Beratungsunternehmen wollen mit ihrem Know-How helfen und insbesondere Freifunk-Initiativen richten in Erstaufnahmeeinrichtungen oder in Notunterkünften freies WLAN ein.

So gut wie jeder Flüchtling verfügt über ein Smartphone, ohne dieses Gerät hätte er seine Flucht überhaupt nicht organisieren können.

Es ist wohl die erste digitale Völkerwanderung. Für viele Flüchtlinge ist das Smartphone der Zugang zu Nachrichten und per Skype zu ihren Verwandten und Freunden im Ausland. Viele von ihnen haben Kenntnisse in Computersprachen oder sind sonst wie mit dem Internet in ihrer Heimat in Berührung gekommen. Dieses Know How sollten wir nutzen, beispielsweise in Erstaufnahmeeinrichtungen digitale Hilfestellungen von Flüchtlingen für Flüchtlinge anzubieten. In Berlin fand Ende Oktober ein erster Refugee-Hackathon statt. Dort wurden mit Flüchtlingen Apps entwickelt. Angekündigt war auch ein Workshop „Online-Asyl“, der Flüchtlingen die Möglichkeit geben soll, einen Asylantrag zu stellen, ohne in Deutschland zu sein. Eine solche Möglichkeit der Antragsstellung fordert auch der Deutsche Städte- und Gemeindebund für Asylsuchende aus sicheren Herkunftsländern. Eine Onlineantragstellung wäre hier ein sinnvoller Weg. In einem weiteren Workshop wurde eine Behördenpost-Übersetzer-App geplant. Dort sollen dann Amtsformulare ins Internet geladen die dann von Muttersprachlern erklärt werden können. In der Erstaufnahmeeinrichtung in Berlin ist daran gedacht, Wartenummern ins Netz zu stellen, so dass Antragsteller online einsehen können, wann ihre Nummer aufgerufen wird. Das würde tagelanges Warten auf dem Gelände reduzieren.

Exemplarisch für viele Plattformen wird hier auf helpto.de hingewiesen, die zuerst in Potsdam an den Start gegangen ist. Auf www.helpto.de können die Nutzer in ihrer Stadt oder ihrem Landkreis Angebote einstellen bzw. auf Angebote und Gesuche reagieren. Um Angebot und Nachfrage zu strukturieren gibt es acht Kategorien: Sachspenden, Fahrdienste und Trans- porte, Familie und Kinder, Arbeit, Begleitung und Beratung, Freizeit, Sprache und Übersetzungen sowie Wohnen. Diese Hauptkategorien sind noch einmal in weitere Untermenüs aufgefächert. Ein internes Nachrichten-System ermöglicht eine geschützte Kommunikation zwischen Anbietendem und Interessenten.

Aufgrund der zentralen Struktur und der vorhandenen IT- und Personalkapazitäten müssen Kommunen, Vereine, Initiativen und Organisationen keine eigenen Kapazitäten aufbauen, sondern können sich ganz einfach bei HelpTo anmelden und diese Ressourcen nutzen.

Auf vielen städtischen Webseiten finden sich Informationen über Flüchtlingseinrichtungen und Hilfsmaßnahmen vor Ort. Viele dieser Plattformen sind in einemSonderartikel beschrieben. Getrieben durch immer neue Ideen werden weitere Angebote entwickelt werden. Denkbar sind zum Beispiele auf einer Plattform eingestellte Gesuche, auf der Reise verloren gegangene Verwandte wiederzufinden. Online-Deutschkurse könnten angeboten werden, sowohl aus der Region als auch von zentralen Einrichtungen wie zum Beispiel das Goetheinstitut. Hier gilt es, möglichst viel Transparenz über derartige Lösungen zu schaffen. Wichtig wird es sein, solche Dienste mit offenen Schnittstellen und Open-Source auf den Markt zu bringen, um auch hier eine Vernetzung möglich zu machen. Für die Verwaltung bedeutet dies, in viel stärkerem Maße Open-Data zu praktizieren und Datenbestände so weit wie möglich öffentlich zu machen. Erst dann kann sich das Kraftfeld der Zivilgesellschaft im Bereich der Integration entwickeln. Hilfs- und Unterstützungsmaßnahmen brauchen nun einmal eine informationstechnische Verarbeitung.

WLAN in Flüchtlingsunterkünften

In der Stadt Siegburg wurde in einer Turnhalle eine Notunterkunft für rund 200 Flüchtlinge eingerichtet. „Neben einem freien WLAN-Zugang gibt es dort ein eigenes Intranet zu dem die Flüchtlinge ebenfalls Zugang haben“, sagt der städtische Flüchtlingsmanager Bernd Lehmann, der auch gleichzeitig IT-Chef der Kommune ist. Dort werden spezielle Verwaltungsinformationen kommuniziert. Die Stadt hat darüber hinaus einige Tablets zur Verfügung gestellt, die von Flüchtlingen auch intensiv genutzt werden.

Alle Flüchtlingsunterkünfte sollten mit WLAN-Hotsports ausgestattet sein damit Flüchtlinge sich informieren und die Wartezeit sinnvoll nutzen können. Denkbar ist auch eine Art Selbstregistrierung anzubieten. Per Foto könnten so mitgeführte Papiere hochgeladen und von autorisierten Behördenmitarbeitern ausgewertet werden.

Bildwörterbuch wird in Witten durch Bürgerinnen und Bürger im Netz erstellt

Ein besonders und bemerkenswertes Projekt hat die Stadt Witten in Nordrhein-Westfalen unter der Netzadresse www.picturespeak.org gestartet. Als besonders erfolgreich gerade für die Erstinformationen aber auch später für die Integration sind sog. Bildwörterbücher. Derzeit sind sie in Deutschland weitgehend ausverkauft. Die Stadt Witten hat damit begonnen, ein eigenes digitales Bildwörterbuch zu erstellen. Kitas, Grundschulklassen, zeichenbegeisterte Jugendliche und andere Freiwillige wurden gebeten, die wichtigsten Worte der deutschen Sprache in einer Art Crowd-Aktion zu malen. Eine Liste der zu zeichnenden Worte stehen in der Cloud und können von jedem Interessierten eingesehen werden.

Wer etwas malen möchte, schreibt seinen Namen hinter das Wort. Das fertige Bild kann selbst hochgeladen werden oder man fotografiert es oder bringt es bei der Stadtverwaltung vorbei. Das Wort zum Bild wird dann von Flüchtlingen oder anderen native Speakern in acht Sprachen übersetzt.

„Kinder malen für Kinder und Menschen die schon länger in der Stadt sind, malen für die, die neu hier sind, das ergibt ein ganz irres Gemeinschaftsgefühl“, sagt Astrid Raith, die E-Government-Beauftragte der Stadt Witten und engagierte Flüchtlingshelfern. Um die Kinder zu schützen werden nur Vornamen veröffentlicht. Nach Angaben der Initiatoren ist bereits eine Schule aus Gelsenkirchen und eine aus Dortmund dabei. Das Pro

jekt wird von Ehrenamtlichen durchgezogen, Gymnasien überlegen, ob das nicht auch etwas für den Informatikunterricht wäre.

Phase II: Registrierung der Flüchtlinge

Die zweite Phase ist der Registrierungsprozess. Für die Registrierung der Flüchtlinge ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zuständig. Insbesondere vor dem Hintergrund der steigenden Flüchtlingszahlen geraten die Computersysteme an ihre Grenzen. Darüber hinaus fehlen Schnittstellen für die Übergabe von Daten an andere Behörden und in vielen Fällen findet eine Mehrfachregistrierung statt. Personaldaten von Asylbewerbern werden bis zu fünf Mal erfasst, inklusive der Fingerabdrücke. Das bindet unnötig Ressourcen, die anderswo dringend gebraucht werden. Hinzu kommt ein Antragsstau bei BAMF von rund 300.000 Anträgen. Stellt man diese Zahlen in das Verhältnis der Bearbeitungszeit für einen Einzelantrag — in der zentralen Aufnahmeeinrichtung in Berlin werden pro Tag rund 100! Anträge bearbeitet — so kann man schnell ausrechnen, welcher Zeit- und Personalbedarf bei der Abarbeitung der Altanträge zu kalkulieren ist. Die Zahl der Entscheider beträgt im Bereich des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge rund 600. Experten fordern, dass sie auf mindestens 2000 erhöht werden muss.

Dringend notwendig ist nicht nur die Verbesserung des digitalen Workflows zwischen dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, der Bundesanstalt für Arbeit, der Bundespolizei, Ländern und Kommunen, sondern auch die Öffnung zusätzlicher Schnittstellen für die Datenübergabe an andere Verfahren, aber auch die Einrichtung von mobilen Registrierungsstellen insbesondere im grenznahen Bereich. An einzelnen Erfassungsstellen, wie in Sachsen, werden derzeit noch Fingerabdrücke mit dem Daumen und dem Stempelkissen vorgenommen, ein Vorgang, den wir nur noch aus alten Filmen kennen. Notwendig ist auch ein vernetzter Datenabgleich von Fingerprints, denn nur so können Missbrauchsfälle bei der Registrierung ausgeschlossen werden. Für eine solche Verfahrensänderung muss der Datenschutz entsprechend angepasst werden.

Die Bundesdruckerei bietet u.a. den Kommunen besondere Unterstützungsleistungen an. Dazu zählt zum Beispiel der Bürgerkoffer für die Melde- und Ausländerämter. Nach der Erstaufnahme und erfolgter Zuweisung wird eine immense Arbeitsbelastung für die Meldeämter zu erwarten sein. Der Bürgerkoffer kann dazu eingesetzt werden, die Aufgaben der Meldeämter mobil und standortunabhängig durchzuführen, bspw. in den Flüchtlingsunterkünften. Die erfassten Daten werden über LTE bzw. eine LAN-Verbindung verschlüsselt mittels VPN-Tunnel übertragen. Zusätzlich gibt es einen Erfassungskoffer. Dieser dient der Aufnahme biografischer Daten, von Lichtbildern, Unterschrift und Fingerabdrücken (10 Finger). Der Upload der erfassten Daten erfolgt ebenfalls per LTE über verschlüsselten VPN-Tunnel oder verschlüsselten USB-Stick. Auch die Dokumentenprüfung rückt angesichts gefälschter syrischer Pässe verstärkt in den Fokus der Kommunen. Mit Softwarelösungen der Bundesdruckerei wird die Kommune in die Lage versetzt, Betrugsfälle und Leistungsmissbrauch zu verhindern, Entscheidungsgrundlagen aktenkundig zu dokumentieren sowie Rechtssicherheit in den Verwaltungsverfahren zu erhalten.

Pragmatisches Vorgehen erforderlich

Um die Verfahren kurzfristig zu beschleunigen, muss auf den vorhandenen Softwareprodukten aufgesetzt und deren Auslastung durch mehr Personal in den Registrierungsstellen des BAMF hochgefahren werden. Heute hat das BAMF 3300 Stellen, weitere 2.000 neue Stellen sollen geschaffen werden, allein 1000 in diesem Jahr. Nach Medienberichten haben sich bisher mehr als 10.000 Bewerber gemeldet, das BAMF kommt kaum noch nach, die Bewerbungsverfahren zu managen. Das sich so viele Menschen für die Arbeit beim BAMF interessieren ist bemerkenswert und eine Chance. Viel Zeit für großartige und langwierige Änderungen besteht hier nicht.

Disruption ist angesagt

Vor dem Hintergrund der hohen Flüchtlingszahlen und den damit verbunden größer werdenden Aufgaben und Dienstleistungen ist ein neues ganzheitliches und mandantenfähiges Flüchtlingsverfahren aufzubauen. Das gilt besonders für die dritte Phase der Integration. Ausgangspunkt für eine solche netzwerkbasierte Lösung sollte das individuelle Profil des Flüchtlings sein auf der Basis eines Fallmanagements. Dazu bedarf es einer einheitlichen elektronischen Akte für für Flüchtlinge, auf die alle Behörden und legitimierte Einrichtungen zugreifen können. Ein solcher Vorschlag wurde jüngst auch vom Normenkontrollrat gemacht.

Notwendig ist ein bundesweites System, das verifizierte Stammdaten und weitere Prozessschritte behörden- und gebietsübergreifend erfasst, dokumentiert und den Austausch über die entsprechenden Schnittstellen sicherstellt. Das System muss im Erfassungsprozess eine Ausstellung eines sicheren Identitätsnachweises ermöglichen. Die Technologie ist vorhanden und mit der Einführung des neuen Personalausweises bundesweit erprobt. Eine solche SmartCard kann den Zugang zu Behördenleistungen vereinfachen, Behörden entlasten und spezifische Online-Dienstleistungsangebote für Flüchtlinge ermöglichen. Der mobile Einsatz des Systems bei der Erfassung oder Überprüfung muss gewährleistet sein.

Kernelement könnte zum Beispiel ein modernisiertes Ausländerzentralregister sein. Die dort vorhandenen Stammdaten müssten auf der Basis offener Schnittstellen anderen Behörden verstärkt zugänglich gemacht werden. Im IT-Planungsrat wurde in der jüngsten Sitzung zusätzlich angeregt, eine Bestandsaufnahme der vorhandenen Software in Bund und Ländern zu erstellen. Derzeit fehlt ein solcher Überblick.

Auf dem jüngsten Asylgipfel der Ministerpräsidenten am 24. September 2015 wurde vereinbart, dass Bund und Länder die weitere Digitalisierung des Asylverfahrens zur medienbruchfreien Kommunikation aller Verfahrensbeteiligten vorantreiben. Die Länder erklärten sich bereit, die neue Lösung in ihrem Zuständigkeitsbereich zu implementieren. Der Bund wird auf der Grundlage eines mit den Ländern gemeinsam erarbeiteten Anforderungskatalogs eine gemeinsame Softwarelösung mit Modulen für alle Verfahrensbeteiligten entwickeln. Schnittstellen zu den bestehenden IT Lösungen der Länder sind von Anbeginn in die Planungen mit einzubeziehen beziehungsweise bereitzustellen. Die Länder erklärten sich grundsätzlich bereit, diese Lösung in ihrem Verantwortungsbereich einzusetzen. Jetzt gilt es, diesen neuen Verfahrensmöglichkeiten schnell auf den Weg zu bringen. Der IT-Planungsrat hat in seiner jüngsten Sitzung am 1. Oktober 2015 in Berlin angeregt, dazu schnell eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe einzurichten.

Unterstützungsbereitschaft der Industrie besser nutzen

In der IT-Industrie findet sich eine enorme Bereitschaft — auch unter Pro bono Aspekten — die Flüchtlingshilfe aktiv zu unterstützen. Erste digitale Anwendungen gibt es bereits. So startet das Unternehmen Governikus zunächst für das Land Bremen mit Governikus SKA eine sichere Kommunikation im Asylbewerberverfahren. Der vom IT-Planungsrat lizensierte Governikus-Communicator wird in Kürze unter der Bezeichnung Governikus SKA kostenfrei für alle zuständigen Flüchtlingsstellen in Deutschland betrieben, die darüber mit starker Ende-zu-Ende Verschlüsselung „mailen“ können. Dadurch sollen zwischen den zuständigen Stellen personenbezogene Daten der Flüchtlinge sicher und vertraulich übertragen werden.

Die Initiative D21 hat eine Flüchtlingshilfe-Unterstützungs-Plattformgestartet, die Transparenz über angebotene IT-Hilfeleistungen schaffen und konkrete Bedarfe ermitteln soll. Sie richtet sich an Behörden und gemeinnützige Organisationen und Anbieter von IT-Leistungen und ist ein erster wichtiger Schritt in Richtung mehr Transparenz.

Bisher fehlt es an einer informellen Sichtbarmachung, Koordinierung und Umsetzung der angebotenen Initiativen aus der Industrie. Referenzprojekte in einzelnen Kommunen aufzusetzen ohne Abstimmung mit staatlichen und kommunalen Verfahrensvorgaben führen nur selten zum Erfolg. Ein Weg könnte eine „Entwicklerkonferenz“ sein, auf der Unternehmen, Startups und Behörden sich gemeinsam auf der Suche nach neuen Lösungen informieren und austauschen.

Gesundheit für Flüchtlinge: Derzeit kompliziertes und teures Verfahren

Große Probleme und einen großen Aufwand verursachen derzeit die Gesundheitschecks und weitere medizinische Dienstleistungen für die Flüchtlinge. Hierzu wurde in der Stadt Geestland ein neues Verfahren, die Refugee Identification Card (vorher: Komcard), aufgesetzt.

Eine zentrale Frage ist, wie eine erbrachte Leistung mit dem Kostenträger abgerechnet wird. Zu diesem Zweck existieren bereits eingeübte Verfahren, wie beispielsweise ein Arzt über die Kassenärztliche Vereinigung seine Leistung abrechnen kann.

Das wirkliche Kernproblem ist die aber weitgehend fehlende, digitale Vernetzung von Leistungserbringern (Ärzte, Kliniken, Apotheken) in allen Bereichen des Gesundheitswesens sowie zwischen den einzelnen staatlichen Ebenen (Bund, Länder und Kommunen) und die damit einhergehenden Kommunikationsprobleme zwischen den vielen involvierten Akteuren. Dieses völlige Fehlen einer digitalen Basisinfrastruktur in Deutschland wird nun in der Flüchtlingskrise besonders deutlich. Ob ein Flüchtling eine eigene Gesundheitskarte der Krankenkasse erhält, oder nicht, ändert an dieser Problemlage gar nichts — lediglich die Abrechnung der Leistungen wird an Krankenkassen delegiert — mehr kann und soll die Gesundheitskarte der Krankenkassen gar nicht leisten. Diese Abwicklung lassen sich die Krankenkassen mit hohen Verwaltungsgebühren von 10 Euro monatlich und 8% Umsatzbeteiligung fürstlich entlohnen. Hinzu kommen hohe Abschläge in Höhe von 200 Euro je Flüchtling und Monat.

Faktisch gehen Untersuchungen aus den Erstaufnahmeeinrichtungen sehr oft auf den weiteren Stationen verloren und stehen schon der nächsten Instanz, z.B. Arzt in der Kommune in der Regel nicht mehr zur Verfügung. Weiterhin ist es bislang nicht möglich, Gesundheits-Informationen über einen Flüchtling digital an einer Stelle im Verlauf zu speichern und an die nächste Instanz weiter zu reichen. Dies gilt schon für das Zusammenspiel von Landes-, Kreis und Kommunaleinrichtungen und zusätzlich noch einmal zwischen Arzt, Klinik, Apotheke und Kostenträger. Hinzu kommen diverse Sprachprobleme. Die Folge ist ein heilloses Chaos und eine katastrophal schlechte Datenlage, um Behandlungen effektiv ausführen zu können. Die linke Hand weiß förmlich nicht, was die rechte Hand bereits untersucht, geimpft, oder behandelt hat.

Besonders bemerkbar macht sich die fehlende digitale Existenz des Patienten.Bislang verfügen Patienten in Deutschland über kein eigenes, digitales Gesundheitskonto, um Informationen zu ihrer Gesundheit von ihren Behandlern in digitaler Form erhalten zu können. Die Gesundheitskarte der Krankenkasse ist nicht mehr und nicht weniger, als eine Zutrittskarte, um innerhalb eines als sicher definierten Netzwerkes Zutritt zu erhalten. Die Gesundheitskarte der Krankenkassen kann aktuell nichts anderes, als die Adresse und die Versichertennummer sowie den Namen und die Nummer der Krankenversicherung preiszugeben. Frühestens in einem Jahr soll das Merkmal „Flüchtling“ ergänzt worden sein.

Das Problem ist auch hier nicht die fehlende Gesundheitskarte, sondern die vollständig fehlende Logik dahinter, Daten überhaupt digital patientenbezogen speichern zu können. Vor 2020 wird diese Thema absehbar nicht gelöst sein. Eine Lösung wird aber noch im Jahr 2015 gebraucht.

Das hat zur Folge, dass sämtliche Dokumenten-Prozesse, in die Patienten eingebunden sind, in Papier-Form erfolgen und nur in Ausnahmefällen digitale Datenträger wie DVD sowie CDs zum Einsatz kommen.

Wir befinden uns im Jahr 2015 im Gesundheitswesen in einem Zustand der „Lohntüte“ für Gesundheitsdaten

Vor diesem Hintergrund verfügen Bürger in der Regel über keine eigenen, digital verfügbaren Aufzeichnungen zu ihrem Gesundheitszustand. Eine Kommunikation im Gesundheitswesen erfolgt daher weitgehend analog.

Einen Lösungsansatz für Flüchtlinge gibt es jetzt in der Stadt Geestland mit der Refugee Identification Card.

Die Refugee Identification Cardvon vitabook ist eine Kommunikationskarte für Flüchtlinge, um den Datenaustausch und damit die Kommunikation zwischen Behandlern auf allen staatlichen Ebenen sowie in allen Sektoren im Gesundheitswesen patientenzentriert zu verbessern. Die Webseite http://www.refugee-card.de/ wurde in 11 Sprachen aufgelegt. Ausgangslage waren die aktuellen Prozesse bei den Flüchtlingen.